内部控制制度
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2024-12-03
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引言
内部控制制度是社会发展到一定阶段的产物，是现代企业管理的重要手段。我们知道，有
关企业经营的失败、会计信息的失真、违法经营等情况在很大程度上都可以归结为企业内部
控制制度的缺失或失效，诸如我国巨人集团的倒塌、郑州亚细亚的衰败、震惊中外的琼民源、
银广夏事件的发生，乃至美国安然公司的破产，世通公司造假等等这些现象，无不与企业
内部控制制度有着一定的关系。因此，完善企业内部控制是当前企业急需解决的问题，同
时它也是完善我国社会主义市场经济一个必然途径。
一、 内部控制的概述
（一） 内部控制的理论发展
内部控制具有其科学的定义和丰富的内容，只有深刻理解内部控制的内涵才能
明确如何强化内部控制。纵观历史上对内部控制的理论研究大致分为四个阶段：
1、 内部牵制阶段
内部控制这个概念最早于 1905 年L.R.DICKSEE 提出。他认为内部牵制由三
个要素构成：职责分工、会计记录、人员轮换。当时的内部牵制基于以下两个基本
设想：（1）两个或两个以上的人或部门无意识的范同样错误的机会是很小的；
（2）两个或两个以上的人或部门有意识的合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人
或部门舞弊的可能性。实践证明这些设想是合理的，内部牵制机制却是有效的减
少了错误和舞弊行为，因此在现代内部控制理论中，内部牵制仍占重要的地位，
成为有关组织机构控制、职务分离控制的基础。
2、 内部控制阶段
1949 年，美国会计师协会的审计程序委员会在《内部控制，一种协调制度要
素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制首次作了
权威性的定义：“内部控制包括组织结构的设计和企业内部采取的所有相互协调
的方法和措施。这些方法和措施都用于保护企业的财产、检查会计信息的准确性，
提高经营效率、推动企业坚持执行既定的管理政策。”1958 年10 月该委员会发布
的《审计程序公告第29 号》中将内部控制划分为管理控制和会计控制。
3、 内部控制结构阶段
1988 年美国注册会计师协会发布《审计准则公告第55 号》中提出了“内部控
制结构”是为了对实现特定的公司目标提供合理保证而建立的一系列政策和程序
构成的有机总体，包括控制环境、会计系统及控制程序三个部分。
4、 一体化控制阶段
八十年代以来，虚假财务报表时有发生。为此，美国成立了“反虚假财务报
告委员会”，下设专门 致力于内部控制研究的“发起组织委员会”，简 称
COSO。COSO 于1992 年提出了题为“内部控制-整体框架”的研究报告，这就是
著名的COSO 报告。审计准则委员会于 1995 年发布了《审计准则公告第78 号》，
全面接受了COSO 报告的观点。新准则将内部控制定义为：“由一个企业的董事
长、管理层和其他人员实现的过程，旨在为下列三大目标提供合理的保证：经营
的效果和效率（操作性目标）；财务报告的可靠性（信息性目标）；符合使用的
法律法规（遵从性目标）。这三大目标及能满足不同的需要，又相互交叉，是一
种“全部控制论”的概念，它较前两种定义也更加全面。在 COSO 报告中，认为
内部控制涵盖了企业内部五大组成部分的丰富内容：控制环境、风险评估、控制活
动、信息与交流和监督评审。这五大组成部分与前述三大部分有机的相结合，构成
了内部控制的完整体系。COSO 报告旨在为各行各业提出这一思路。我国的企业工
作者很有必要适应形势，转变观念，从内控的三大目标出发，去考察本单位上述
五大组成部分的各个方面，看是否建立了健全的内部控制，而且看这些制度是否
得以认真贯彻实施。
（二） 我国内部控制的概念
对于内部控制的概念我国目前还没有统一的定义，我国 1997 年实施的《独立审
计具体准则第九号-内部控制与审计风险》套用了1988 年AICPA 发布的《审计
准则公告第55 号》中提出的理论，即内部控制结构由控制环境、会计系统和控
制程序组成。这也是目前我国 CPA 沿用的内部控制结构。
（三） 加快内部控制建设的意义
1、加快内部控制建设，是满足上市公司内部控制评价报告制度要求， 促进资本
市场健康发展的客观需求。
从国外看，安然、世通等财务舞弊案件的暴露，促使许多国家纷纷通过立法，
加强公众公司的内部控制黑会计监管。比如，美国制定了《萨班斯-奥克斯利法
案》、澳大利亚制定了《公司法经济改革法案》。《萨班斯-奥克斯利法案》第404
条规定，上市公司要自行评估其内部控制的有效性，揭示其风险控制中的重
大弱点，并将评估结论写入公司年度财务报告。从国内看，2001 年10 月，中
国证监会发布了《关于做好证券公司内部控制评审工作的通知》，要求证券公
司聘请有证券执业资格的会计师事务所对公司内部控制进行评审并提交评审
报告；中国证监会首席会计师张为国在 2002 年撰文提出，拟在3-5 年内借鉴
美国《萨班斯-奥克斯利法案》中有关完善上市公司内部控制及其报告制度的做
法。推行上市公司内部控制评价制度，其基础是必须先建立一套科学、统一的
内部控制制度，只有这样评价工作才有衡量依据、度量尺度。
2、加宽内部控制建设是建立稳固强大的国家财政的必然要求
本届财政部党组理财思路，强调做大财政蛋糕、服务经济社会发展。做大财政
蛋糕，关键是调控措施有力、增收节支有效，通过宏观政策促进生财，通过合
理的机制有效聚财，通过科学管理规范用财，在维护经济运行安全，提高经
济增长质量的同时，实现财政增收。加宽内控建设，有利于提高财政攻关调控
措施的科学性和准确度，有利于夯实税基，做到扩大财源。
3、加快内控建设，是建立现代化管理企业的迫切要求。
在建立、完善社会主义市场经济体制的过程中，由于体制、机制、制度、环境等
方面的原因，出现了大量经济犯罪案件，这些案件大都与内部控制由或多或
少的联系，像四川长虹约 5亿美元应收货款被骗案、中航油新加坡公司违规炒
作油品期货造成 5.54 亿美元巨额亏损等。这些案件产生的原因错综复杂，但其
中和重要的一个方面是内部控制薄弱或者内部控制制度执行不力。因此，加快
内控建设，促进完善单位治理结构，推动经营管理制度化、规范化，提高重大
经济决策的科学性和透明度，在完善社会主义市场经济体制进程中，更凸显
出重要性和紧迫性。
4、加快内部控制建设，是建立惩治和预防腐败体系的重要举措
解读最近召开的中央纪委五次全会和中共中央2005 年1月3日印发的《建立健
全教育、制度、监督并重的诚挚和预防腐败体系实施纲要》精神，可以概括为一
句话：制约权力、追究责任、重点监管。着眼制约权力，要求实行不相容职务相
互分离、重大事项集体决策；着眼追究责任，明确单位负责人对本单位内部控
制的尽力健全和有效实施负责，同时，对出现重大决策失误、未履行集体审批
程序和不按规定执行业务的部门及人员，追究相应责任；着眼重点监管，把
经济、会计工作中最薄弱、最容易发生错误和舞弊的环节，如货币资金、采购与
付款、销售与收款、工程项目、对外投资、担保、成本费用、固定资产、存货、筹资
等10 方面业务，作为首批重点控制内容。因此，加宽内部控制建设，对从源
头上治理腐败具有积极促进作用。
二、 我国内部控制的现状及成因分析
（一） 企业内部控制之企业自身现状及成因
（1） 大部分企业对内部控制的重要性认识不足
由于内部控制不能直接缠身经济价值，间接效益也需要较长的周期才
能看出，而且需要多摄制人员岗位、制定大量的规章制度、增加办事
环节和程序，因而多数企业把精力主要放在生产和营销上。有的企业
认为加强内部控制，束缚了自己的手脚，影响办事效率；甚至有的认
为搞内部控制就是对自己人的不信任，容易制造内部矛盾。由于企业
自身对内部控制不重视，所以大部分企业内部控制制度残缺不全或不
够合理，或制度虽然在，但却疏于执行，完全成了纸上制度。
（2）公司法人治理结构形同虚设，缺乏相互制约的法制环境。
公司法人治理结构是公司的核心，而规范的公司法人治理结构，关键要看董
事会能否发挥作用。我国上市公司的法人治理结构在形式上是完整的，但从内
部分析看，不难发现其弊端。据有关调查表明，上市公司的董事会成员中，
100%为内部董事的公司占有效样本的 22.1%，50%以上为内部董事的公司占
有效样本数的78.2%，董事长何总经理一人兼任的公司占总样本数的47.7%。
可见，这种所谓的公司治理结构几乎没有相互制约的力量，加之在权力的制
衡以及外部的约束上，还没有形成有法可依、执法必严、违法必纠的大环境。因
此，在一个单位也就很难形成有章必循，违章必纠的局面。
（3） 内部审计不具备真正意义上的独立性
内部审计是企业自我独立评价的一种活动，内部审计可通过协助管理
当局监督其他控制政策和程序的有效性，来促成好的控制环境的建立。
内部审计人员必须独立于被审计部门，并且必须直接向董事会或审计
委员会报告。我国的一些上市公司内部审计虽然存在，但却不具备真正
的独立性，仅仅是流于形式。上市公司轻而易举虚构巨额利润事件的频
频发生就是一个很好的例证。如果内部审计有效，虽然不一定能过完全
制止虚假会计信息的产生，但会加大制造虚假会计信息的成本，可以
有一定的控制作用。像银广夏能够通过伪造购销合同、伪造出口报关单、
虚增增值税专用发票、伪造免税文件和伪造金融票据等手段，虚构主营
业务收入 7.45 亿元，可见其内部审计仅是一个摆设；而世界通信公司
的虚假会计信息却是它的内部审计发现的，这很值得我们深思。
（5）企业管理者的管理哲学和素质有待改进，上市公司中内部人控制
现象严重
管理当局在建立一个有利的控制环境中起着关键性的作用。经营管理的
观念、方式和风格通常会从以下三个方面极大的影响控制环境：A、管理
当局对待经营风险的态度和控制经营风险的方法；B、为实现预算、利润
和其它财务及经营目标，企业对管理的重视程度；C、管理当局对会计
报表所持的态度和所采取的行动。在不考虑其它控制环境因素的情况下，
如果管理当局是受某一个人或某几个人支配，那么，以上这几个方面
的影响可能会增大。现实中，核心管理人员存在私心，人员素质低下，
对起约束作用的内控制度不情愿接受，甚至不愿意加强内部控制建设。
加之在人事政策方面没有建立起完整的人力资源流转机制和激励机制
产生内部人控制现象。目前上市公司这种内部人控制现象很严重，而作
为能够控制公司的大股东或内部人在缺乏相应的约束下，更容易出现
不利于公司长远发展进而侵犯小股东利益的行为。著名经济学家吴敬琏
曾经说过中国的股市是个大赌场，这很贴切的描述了中国股市的现状。
大股东和小股东之间存在着严重的信息不对称，大股东利用这种信息
不对称来制造虚假的会计，以谋求自身利益的最大化，最后受损失的
只能是中小股东。
（6）人事政策和实务需要改进
一个好的人事政策和实务，能确保执行公司政策和程序的人员具有胜任能力
和正直品行。如果执行内部控制人员工作责任心不强，忽视控制程序，甚至
相互串通舞弊就会导致内部控制失灵。公司必须雇用足够的人员并给与足够
的资源，使其能完成所分配的任务，这是建立合适的控制环境的基础。公司
职员的胜任能力和正直性在很大程度上取决于公司的有关雇佣、训练、待遇、
业绩考评及晋升等政策和程序的合理程度。任何行为都需要不断的被激励，
这种激励可以是物质的奖励、他人的认可，也可以是自我的认可。为了激励行
为者，必须让其能够获得自身的劳动成果，这是市场经济理念的一个基本点。
而我国上市公司有很大一部分是原来的国有企业改制上市的，因此在人员的
聘用上或多或少都带有国有企业的色彩，缺乏有效的激励和约束机制，同时
也没有建立适合本企业的人力资源流转机制，这样很容易让雇员产生短期行
为。
(6)会计控制方面需要加强
会计控制作为企业管理的重要组成部分，一直受到业界人士的极大关注。我国企业会计
控制现状如下：①管理当局对会计控制认识不足、重视不够。不少管理当局对会计规范
的认识和重视远远落后于现实的需要，相当一部分管理当局还认为会计控制不过是一
堆堆手册、文件和制度，遇到具体问题布鲁道校友厂长经理说了算，不按规定办事，有
时甚至为了谋取个人利益而弄虚作假、篡改账目，无视会计法律法规，是会计控制制度
失去刚性、严肃性。②会计控制制度本身缺乏科学性和连贯性。目前，有些企业也建立了
相关的会计控制制度，但总体仍缺乏科学性和连贯性，只是会计控制难以发挥应有功
效。比如有的企业只偏重事后控制而忽视了事前预防控制，没有建立自我防范和约束机
制，实际中常是在违规违纪行为发生后设法堵赛或予以惩罚，这就使内部控制成本较
高，收效很小，使会计控制失去效力。有的企业只注重钱财等游行资产的控制，而忽视
了对人员素质、信息等无形资产的控制，这可能给企业带来巨大损失，使会计控制不能
全方位的发挥作用。③会计控制制度执行与检查不力。有的企业把制定的制度当作应付
有关部门检查的“挡箭牌”，遇到问题随意处理，甚至明知故犯，为了摆脱会计控制
的牵绊，弄虚作假，进行错误陈述等，使得建立的会计控制制度徒有虚名。有的企业奖
惩没有制度化，部分员工以为执行与否无关紧要，削弱了员工执行会计控制制度的自
觉性和警觉性。
（7）加强企业文化建设
我国企业的经营管理者应该注重对企业文化的培养与优化，同时，
应避免一种只注重小团体和短期效益的企业文化，保持一种健康的文
化氛围。否则，即使像安然那样的大公司也会走向覆辙。
（8）网络环境下电子商务引发内部控制新难题
近年来，随着计算机技术和网络通讯技术的发展，网络化会计信息
系统的日趋普及，网络的广泛应用在很大程度上弥补了单机电算化
系统的不足，使电算化会计系统的内部控制更加完善，同时也提出
了新的要求。就网络环境而言，企业交易的处理与相关作业程序都必
须仰赖良好的计算机信息系统，因此信息系统内部控制的好坏，将
直接影响企业的营运与发展。而随着电子商务的迅猛发展，网上交易
愈加普遍，这加强了企业对网上公证机构的依赖。但直到目前相应的
技术和法规还远没有达到完善。这也给企业管理系统的内部控制造成
困难。网络环境下也使企业内部稽核难度加大，会计师必须具备复杂
电脑资料处理能力，需要经过培训才能胜任工作，稽核成本增加。同
时很难避免非法侵扰，网络是以开放的环境，在这个环境中一切信
息在理论上都是可以被访问到的，因此，网络下的会计信息系统很
有可能遭受非法访问甚至黑客或病毒的侵扰，这种供给可能来自于
系统外部，也可能来自系统内部，而且一旦发生将造成巨大的损失。
(二) 外部环境现状及成因
1、 内部控制概念上不统一
我国尚未正式提出权威性很高的内部控制概念，对于内部控制
的完整性、合理星际有效性更是缺乏一个工人的标准体系。现行
的规范制度中，只有审计准则第九号《企业内部控制与审计风
险》和新修订的《会计法》正式提出了若干与内部控制相关的要
求，但立足点和出发点分别是从报表审计的角度和对企业内部
会计控制的规定角度来惊醒的规范。刚刚发行的《内部会计控制
基本规范》只是仅限于会计领域，而且该规范的诸多内容是非
常原则性的。一些企业管理者对内部控制也存在很多误解，如
有的认为内部控制就是不相容会计岗位分离，有的认为内部控
制就是规定，有的认为内部控制就是内部纪律要求等等。
2、 我国还没有形成内部控制的整体框架
目前，由于对内部控制概念认识混乱，因而对内部控制应包括
哪些内容、应如何构建、各种要素有哪些联系等也认识不一，各
企业内部控制的构建也是千差万别。虽然理论界对西方整体框
架理论的科学性有所认识，但部分理论界人士、多数政策制定
者、大部分企业管理当局对内部控制的认识有待统一和提高。
3、 在内部控制设计上明显存在着各自为政、就事论事的倾向。
财政部门着重抓了内部会计控制的建设。财政部于 1986 年颁发
《会计基础工作规范》，2001 年来发布了四个内部会计控制规
范。真全监管部门对上市公司内部控制的报告作了一些规定 ，
2000 年国家证监会发布了《公开发行证券公司信息披露编报规
则》，对公开发行证券的金融企业内部控制的披露作了一点要
求。中国注册会计师协会对事务所的内部控制作了要求。国家审
计署实施的《中华人民共和国国家审计基本准则》对内控制度的
测试当作“作业准则”予以规定。整体来看，全国没有统一的
协调和规划，各部门只在自己的职责范围内针对具体事件制定
要求。
4、 外部监督缺乏力度。
长期以来企业内部控制失效现象普遍，难以为管理和监督提供
可靠的资料，造成监督失控、经济效率低下、损害了投资人、职
权人、员工及国家利益。虽然，我国已形成了包括政府监督和社
会监督在内的企业外部监督体系，然而如此大的一个监督体系
效果却不尽如人意，究其原因，中国证监会和中介机构没有形
成完全拒绝会计虚假信息的机制，分析如下：就外部影响来看，
最直接的外部影响来自于有关管理机构实施的监督及提出的要
求，这种要求有利于提高企业的控制意识，对上市公司而言，
其接受的直接管理机构的检查来自于中国证监会和注册会计师
事务所等中介机构。中国证监会在股票上市过程中，承担了一
个全能的角色，既要负责新上市公司的资格审查，也要负责日
常上市管理，包括对事故的处理。但中国证监会一方面要禁止
虚假会计信息的产生，一面引发资本市场危机；另一方面，它
由市政府的职能部门，要对国有大中型企业进行扶持，而我国
国有大中型企业灾1998 年以前总体效益低下，要上市就需要
包装，过度的包装就会有促加快及信息的存在。注册会计师事
务所的处境也一样，从独立的原则来说，是应该采用合理的审
计程序发现虚假会计信息的存在，以维护该行业的声誉，在一
个健全的市场经济中，会计师事务所的声誉就是起来以生存的
条件；另一方面，这一行业竞争激烈，如果注册会计师事务所
只是一味的坚持公正、独立的立场来出具审计报告，可能上市
公司都不会请这样的事务所为期出具审计报告。所以中国证监
会和注册会计师事务所在审计过程中都处于一个两难的境地。
在这种状况下，由于中国证监会和中介机构监督的乏力，企业
内部控制混乱也是在情理之中。
5、政治体制缺陷
（1） 国有股管理体制不完善，国有股主体不明确。
政府作为国有控股股东的代表，代表全国人民行使国
有资产的管理权，使市场参与者。为维护所有者权益，
政府必然会通过大股东的控股地位参与上市公司的重
大决策，由于国有资产管理部门是一种行政性机构，
这样容易造成政企不分，产权关系很难明确。
（2） 理论上，政府只是经济规则的制定者和监督者，本身
不应参与市场运行。
但我国数十年国有经济模式，导致政府对具体的经济
活动不能“置身事外”，总是存在“亲历亲为”的冲
动。例如证监会，作为中国资本市场的“监护人”，它
希望资本市场不出现任何危机和事故，特别是愿与自
身工作失误所导致的事故，而上市前的虚假会计信息
所引发的资本市场危机，当然是其自身工作的失误，
就这一角度看，中国证监会不希望企业借助虚假会计
信息上市。另一方面，中国证监会由市政府的职能部门，
它理应贯彻中央政府的主要方针政策。比如中国证券监
督管理委员会《关于做好 1997 年股票发行工作的通知》
要求，“为利用股票市场促进国有企业的改革和发展，
1997 年股票发行工作将重点支持关系国民经济命脉、
具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大中型企
业”。再如地方政府，为提高上市公司的业绩，积极参
与上市公司的盈余管理，对上市公司进行大面积的税
收优惠和财政补贴，这样不仅导致税务竞争现象，还
极大的扭曲了会计信息，如果没有地方政府的财政补
贴，近一半的已配股公司将得不到配股资格。
（3）谁来监管政府？政府监管出现失误应该承担什么责任？
迄今都没有这方面的规定。
例如证监会本来是上市公司会计信息披露的最终监管
者，上市公司披露出了问题，证监会就大呼惩罚上市
公司和注册会计师，那么谁来惩罚证监会呢？证监会
是不适应该引咎辞职呢？这也是我国政治体制的一个
重大弊端。
总上分析，造成我国企业内部控制混乱局面的原因是多方面的。这与我国所处的经济发展
阶段有何大关系：市场经济不够发达，思想意识不够开放，法律法规不够完善，计划经济
体制下的陋习还未彻底铲除等，这些问题不是在短时期内就能改变的，需要国家、企业和
社会各方面的共同支持和努力。
三、 对加强我国内部控制建设的建议
（一） 政府部门
由于我国市场经济刚刚起步，只有十来年的历史，同西方几百年的市场经济相
比，自我完善能力较弱，加上我国计划经济的长期影响，企业对政府依赖性较
强，因此政府要充分对能动作用和主导作用，为企业内部控制建设营造良好的
外部环境。在这种情况下，政府政策的引导是必要的；在建立和完善社会主义
市场经济体制的过程中，针对普遍存在的管理松弛、控制弱化等现象，由政府
职能部门主持研究制定内部控制规范，给个单位提供政策指引和技术支持，既
符合国际惯例，又切合广大单位的现实需要，同时在相当程度上减轻了各单位
的制度建设成本，得到了广泛的欢迎和认同，应当继续坚持下去；同时，政府
正政策引导的方式要适当：随着社会主义市场经济的发展，政府的职能将更加
侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，政府如何引导内部
控制建设，值得思考，政府只是监管者，不能把监管和治理混淆起来，治理不
跟姐弟是所有者的治理，它通过董事会的一套体系来治理；政府政策引导要形
成合理；基本理念世纪要尊重行业特点，讲求实效，又要避免各自为政。因此
切实加强有关政府部门之间的政策协调，对顺利推进内部控制建设大有裨益。
具体建议如下：
1、 完善我国社会主义市场经济竞争机制。
一方面要加强法制建设，建立更加透明、公平、高效的市场竞争规则；更重要
的是要严格执法，大力整顿和规范市场经济秩序。良好的市场竞争环境，会有
力激发企业内部控制建设意识，从根本上促进内部控制建设。
2、加强我国企业内部控制建设的统一规划和指导。
建于我国企业界民间组织不太发达，权威性的规范制度均由政府制定的实际
情况，我国应由国务院企业管理部门牵头，联合相关部门，组织相关专家，
成立企业内部控制建设指导小组，统一对内部控制的认识，制定我国企业内
部控制建设规划，推进企业内部控制建设。
完善会计法规、制度，保证会计监督有据可依。财经会计法规既是约束企事业
单位的准绳，也是会计人员据以进行会计监督的依准。因此，企业会计准则应
细化，对各会计处理程序和方法的规定应较为固定，减少了会计操作的灵活
性和主观性。完善违反财经法规处罚办法，加重对制造虚假会计信息责任人的
惩罚力度。对会计电算化和会计网络化条件下的会计工作，应尽快制定相应的
准则予以规范，也可以借鉴国外经验采用多层次的会计披露方式，将我国非
上市企业划分为大、中、小三个规模层次。大型企业完全执行上市公司会计制度
和会计准则，要求年报按照上市公司处理，并进行审计，但不要求临时公告；
中型企业按财政部颁布的会计制度执行，可以不执行会计准则，要求编制会
计年报，但无需编制现金流量表和会计报表附注，要进行报表审计；小型企
业执行《小企业会计制度》，年度报表可以简化，不要求现金流量表和会计报
表附注，是否审计可以由其自行选择。这样可以保护中小企业的竞争力，有利
于贯彻成本效益原则，是会计监督工作有重点的进行。
快速于国际接轨，引进先进的理论，着手研究以原则为基础的会计准则。目前
我国对财务会计的规范，采用了一种会计准则和会计制度并存的方式。在会计
准则的制度上，我国主要接见了国际会计准则的方法，原则性规定较多，但
因缺少财务会计概念框架，对原则基础的应用还不充分。应考虑我国国情即使
是条件（如道德化境、监督体系、概念框架、会计人员素质、准则规定机制等），
引进国外先进的财务会计监督管理理念，保证会计准则的相对稳定性，增强
会计信息的可比性及加快国际会计一体化的步伐，快速与国际接轨。着手研究
以原则为基础的会计准则，规范会计市场，加强财务监督。
加大执法力度，建立会计人员奖惩制度，进而完善监督机制和监督手段。严格
执行会计从业资格管理，进一步细化单位领导人违反财经纪律的处罚办法，
强化财政、审计、监察、人事等监督部门的管理职能和会计监督的执法主体地位。
取消政府对企事业单位下达年度标准管理的目标责任制的办法，改变只注重
经济发展、护士监督检查的现象。建立一套完整的奖惩制度，为会计人员履行
职责提供权力保障、法律保障、措施保障。对会计监督不力的会计人员，应予以
严厉处罚，情节严重的或由于会计监督不力造成经济损失较大的，应依法追
究责任；同时要给有能力并且在会计岗位上敢于抵制违法行为，从而促进企
业发展，提高企业整体效益的会计人员，在行政上给与支持，精神上给于鼓
励，经济上给以及里，促进会计人员积极有效地进行会计监督。
3、推动适合我国国情的内部控制理论研究。
西方内部控制整体框架理论较为完善，其权威性得到世界公认，我们可以充
分借鉴。但毕竟我国是社会主义市场经济，不能不考虑国有企业的公有制性质，
尤其是我国内部控制制度具有的用来堵赛国有资产流失漏洞，遏制领导贪污
腐败，规避盈利或非盈利组织经营风险，制止虚假会计信息流入社会（包括
企业主管部门）等功能要给于充分考虑，以纺织企业内部控制中忽视可国家
利益，给国家造成损失。同时，要推动我国企业内部控制标准规范和评价体系
的研究规定。
（二） 企业
内部控制的直接受益这是广大单位。《萨班斯-奥克斯里法案》第404 条规定出台
后，尽管出现了一些不同看法，但正如著名评级机构穆迪投资指出，执行404
条会对上市公司的债务评级、公信程度、董事会形象，甚至股价产生正面影响 ，
因此，尽管要求严格，仍有可能超过25%的美国本土上市公司会在 2005 年就
作出“弱点申报”。可见，由“要我控制”转变为“我要控制”，应当成为各
单位的理性选择。推进内部会计控制建设，包括建立制度、监督执行、实施评价
等，难免付出一些成本，但从长远、全局看，是值得的，是一项巩固、发展事
业的重要基础工程。单位如何组织实施内部控制，没有固定模式。可以把握以
下几个基本环节：一是决策层，如董事会要重视、推动，并对重大决策程序、
贺信业务环节、授权权限与责任等做出基本规定；二是管理层要建章立制、强
化监督。在国外，大型公司通常在董事会内设有审计委员会，负责监督内部控
制执行情况等事宜。具体可采取以下措施：
1、 控制环境方面
（1）、加快现代企业制度建设，必须建立真正意义上的公司法人治理结构，
是权力有所制衡。
真正实现产权明晰、权责清楚、管理科学、政企分开，从产权制度上保证
内部控制制度建设制度化。众所周知，董事会施公司内部控制系统的核
心，然而，虽然目前我国很多上市公司在形式上建立了董事会、监视会，
但实际工作中还存在很多误区，真正的法人治理结构并未完全建立。董
事会的监控作用严重弱化，“董事”不“懂事”，通常是虚职。因此，
作为企业应加强董事会方面的建设。
（2）、企业文化
首先，内部控制制度的设计和建立应以企业良好的文化为基础。企业文化
是将企业员工的思想观念、思维方式、行为方式进行统一和融合，是员
工自身价值的体现和企业反战目标的实现达到有机的结合。它是一个
企业的中枢神经，它所支配的是人们的视为方式和行为方式。只有当
企业中的每一个员工目标明确观念趋同，内部控制才更有效。企业内
部控制的逻辑起点应当是“修己安人”，“修己”就是自我管理，而
自我管理是企业文化的一个基本内容。因此，在良好的企业文化基础
上建立的内部控制制度，必然会成为人们的行为规范，得到很好的贯
彻执行，能有效的解决公司治理和会计信息失真问题。其次，企业内
部控制制度的贯彻执行有赖于企业文化建设的支持和维护。因为企业
文化是一种企业的经营理念、经营制度，是依存于企业而存在的共同
价值观念的组合，是培养诚信、忠于职守、，乐于主任、刻苦钻研、勤勉
尽责的一种制度约束。而内部控制要发挥作用，需要企业内部各方面
人员的支持协调和配合。如果没有员工的协调和配合，内部控制制度
就很难发挥其应有的作用。良好的企业文化氛围能为内部控制程序的
执行创造良好的人文环境。第三，有效的内部控制能有力促进企业文
化的提升。内部控制是通过对每项经济活动都必须经过“授权”、“执
行”、“审核”、“记录”等控制程序来实现的，各项业务的有机结合
就构成了企业的内部控制。可见内部控制过程就是人与人沟通的过程
就是企业目标统一的过程，有效的内部控制在实施过程中就会推动企
业文化的进一步发展。第四，科学管理的内部控制和良好的企业文化
必须相互促进、有效结合，才能更好的提高企业的管理水平。内部控制
制度是企业正常运营的行为标准，而企业文化则是统一员工思想和价
值观念的粘合剂。通过二者的有效结合，能够从根本上解决企业经营
中的不协调、不统一的问题，能够有效的提升企业的管理水平，提高
企业的经营效益和效率。
作为世界五百强之一的 IBM 公司，在其发展史上，不乏导致企业灭亡
的的生存危机因素，而每一次它都能够生存下来，依靠的就是公司全体员工
对企业文化的高度认同，并以此为基础，强化内部控制，优化各种资源，使
其能够基业长青，生机勃勃。1962 年IBM 公司董事会主席小汤姆.·沃森在访问
哥伦比亚大学时说：“就企业相关经营业绩来说，企业的基本经营思想、企业
精神和企业目标远远比技术寺院或经济资源、企业结构、发明创造及随机决策
要重要的多。当然，所有这些因素都极大的影响着企业经营的成绩。但我认为，
它们无一不是原子企业员工对企业基本价值观念的信仰程度，同时源自他们
在实际经营中贯彻这些观念的可信程度。”这也在一次证明了企业文化的重要
程度。
目前，在我国企业文化的建设才刚刚开始，人们也注意到了它的重要性，但仍需要
加强其建设，营造自己的优秀文化，需要领导者倡导、培植，并以各种传播方法灌输到员
工中去，给员工指出成功之路，并在企业内部制定出遵循的标准，日积月累的逐步形成，
只有这样才能形成员工共同的价值观、共同的信念，并在工作中遵循企业的行为标准和道
德规范，为实现企业的经营目标而努力。同时，要注意目标的确定要建立在对本企业发展
战屡的基础上，既具有特色，有比较实在，围绕着一目标，培养全体人员所共有的价值观
体系。共同的目标和共同的价值观使公司全体员工的言行与企业行为保持一致，内部控制
的效果会非常好。
（3）、内部审计方面
内部审计师经济监督的在监督。作为内部控制的组成部分之一，它是企业改善经营
管理、提高经济效益的自我需要。但是，纵观我国内部审计几十年来的发展，企业内部审计
并没有真正履行其应有的职能。
内部审计在风险管理过程中、在内部控制过程中、建立道德文化过程中都有积极作用。
风险管理过程中：在公司尚未建立风险管理过程中，能积极向管理层体书建立风险
管理过程的相关建议，因为审计人员长期立足于本企业的具体岗位，比较熟悉公司的业务
并能够随时深入到生产经营的全国城区了解掌握具体情况；如果管理层建立了风险管理过
程，那么来自于综合性风险管理过程的信息，则有助于内审人员更快的制定审计计划，提
高工作效率；内部审计可以通过咨询服务的方式，积极协助公司风险管理过程的建立，风
险管理是一个复杂的系统工程，在一个组织内部应当明确职责分工，各司其职，审计人员
负责定期评价和保证工作，如果管理层提出建立风险管理系统的要求，内部审计部门可以
协助，但不能超出正常的保证和咨询范围，以免损害独立性。内部审计通过风险管理评价
作为审计工作的重点，以检查风险管理过程的充分性和有效性：评价风险管理主要目标的
完成情况，如果他们接受的风险水平与公司风险管理战略不一致，应进行报告；评价管理
层选择的风险管理方式的是党性，由于各个公司的文化氛围、管理理念和工作目标不同，
风险管理的事实也有很大差别。内部审计人员的职责是评价公司风险管理方式与公司活动
的性质是否适当。内部审计应积极持续并参与风险管理过程，对风险管理过程进行管理和
协调：首先，内部审计从；评价各部门的内部控制制度入手，在身产、采购、销售、财务会
计、人力资源管理等各个领域查找管理漏洞，识别并防范风险，做出相关评价；其次，内
部审计可以深入到企业管理的极细微环节查找问题，分析其合理性，内部审计人员更多的
是以风险发生可能性大小为依据，深入到经营管理的各个过程，查找并防范风险；再次，
内部审计在部门风险管理中还起着协调作用，不仅各部门有内部风险，而且各管理部门还
摘要：
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引言内部控制制度是社会发展到一定阶段的产物，是现代企业管理的重要手段。我们知道，有关企业经营的失败、会计信息的失真、违法经营等情况在很大程度上都可以归结为企业内部控制制度的缺失或失效，诸如我国巨人集团的倒塌、郑州亚细亚的衰败、震惊中外的琼民源、银广夏事件的发生，乃至美国安然公司的破产，世通公司造假等等这些现象，无不与企业内部控制制度有着一定的关系。因此，完善企业内部控制是当前企业急需解决的问题，同时它也是完善我国社会主义市场经济一个必然途径。一、内部控制的概述（一）内部控制的理论发展内部控制具有其科学的定义和丰富的内容，只有深刻理解内部控制的内涵才能明确如何强化内部控制。纵观历史上对内部控制的...
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