关于深化农村宅基地制度改革的建议

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政策研究报告

2018 年第 2期（总第 57 期） 2018 年1月

关于深化农村宅基地制度改革的建议

为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下

简称《决定》）和《中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用

地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）以及中共

中央国务院《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）的精

神，全国人大常委会于 2015 年授权国务院在三十三个县（市、区）进行农村

土地、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点，即所谓

“三块地”改革试点。近两年来，试点地区在征地补偿安置、农村集体存量

经营性建设用地入市方面的改革取得一定进展，但农村宅基地制度改革收效

甚微，虽然在宅基地超标和一户多宅清理及有偿退还方面取得一定成效，但

 上海财经大学“土地制度、户籍制度与城市化研讨会”自 2009 年起，已连续召开 10 次。2017年度的会

议是由上海财经大学和上海发展研究基金会主办，于 2017 年11 月12 日召开的，参加会议的有来自高等院

校、科研院所以及政府部门的专家学者 17 人。本政策建议是在对研讨会的论文和发言进行总结，由清华大

学政治经济学研究中心主任蔡继明教授执笔，又经会后以通讯的方式反复讨论，在绝大多数人获得共识的基

础上形成的。

高等研究院（IAR）

农民宅基地用益物权的赋权和保障问题基本没有触及。随着 2017 年底“三块

地改革”试点期限临近，全国人大常委会已授权试点改革延期 1年。为此我

们建议在未来的 1年改革试点中，要积极探索赋予农民宅基地完整的用益物

权，与国有住宅建设用地同地同权同价。

一、关于农村宅基地产权制度的改革

农村宅基地产权制度改革最终目标是落实《物权法》第三条：在社会主

义市场经济体制下，平等保护一切市场主体的物权。农村宅基地使用权与城

市住房建设用地使用权最大的不不平等是前者只有占有、使用的权能，没有

处分、收益的权能，而后者拥有用益物权的全部权能。改革就是要赋予农村

宅基地使用权完整的用益物权，拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能

（包括使用、收益、处分、继承的权能）。

若赋予农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权

能，则《物权法》上，应将两权合并为一权，统称为“宅基建设用地使用

权”，其载体可以是国有土地，也可以是集体土地。

建议对《物权法》第十三章做如下修改：

第十三章农村住宅建设用地使用权

第一百五十二条农村住宅建设用地使用权具有与城市住宅建设用地使用

权同等的用益物权。农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有

占有、使用和收益的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

建议对《土地管理法》第六十二条做如下修改：

第一款：农村集体土地所有制保障所有制成员居住权。

第二款：农村集体土地所有制初始成员的每户村民可以无偿获得 1处宅

基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的最低保障面积。

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摘要：

1政策研究报告2018年第2期（总第57期）2018年1月关于深化农村宅基地制度改革的建议为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）以及中共中央国务院《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）的精神，全国人大常委会于2015年授权国务院在三十三个县（市、区）进行农村土地、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点，即所谓“三块地”改革试点。近两年来，试点地区在征地补偿安置、农村集体存量经营性建设用地入市方面的改革取得一定进展，但农村...

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