第四章社会类：4.3 改革公立医院_

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4.3 改革公立医院

“改革公立医院”政策背景：

国家卫计委、发改委、国家医改办等7部委联合下发了《关于全面推开公立医院综合改革工作

的通知》，指出全国公立医院医疗费用平均增长幅度控制在10%以下，试点公立医院药占比总

体下降到30%左右，前4批试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体下降到30%左右；

百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下；实行按病种收付费的病种不

少于100个；预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上；区域内所有二级以上

公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域人口健康信息平台对接；60%的基层医疗卫生

机构与上级医院建立远程医疗信息系统。国务院办公厅发布的《深化医药卫生体制改革重点工

作任务》明确指出，坚持医疗、医保、医药三医联动改革，增强医改的系统性、整体性、协调

性，建立以分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等五项基本医疗卫

生制度为主要内容的新框架。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中

央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出：“推进健康中国建设。深化

医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城

乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。”党的十九大报告在“提高保障和改善民生水平，

加强和创新社会治理”部分，明确指出“实施健康中国战略”。2019年1月30日，《国务院办公厅

关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》公布，指出实施健康中国战略，建立健全基本医

疗卫生制度，加强和完善公立医院管理，坚持公益性，调动积极性，引导三级公立医院进一步

落实功能定位，提高医疗服务质量和效率，推进分级诊疗制度建设，为人民群众提供高质量的

医疗服务。2019年7月15日，《国务院关于实施健康中国行动的意见》公布，指出强化政府、

社会、个人责任，加快推动卫生健康工作理念、服务方式从以治病为中心转变为以人民健康为

中心，建立健全健康教育体系，普及健康知识，引导群众建立正确健康观，加强早期干预，形

成有利于健康的生活方式、生态环境和社会环境，延长健康寿命，为全方位全周期保障人民健

康、建设健康中国奠定坚实基础。

“公立医院改革”基本目标：

1、建机制—破除公立医院的创收机制，建立符合公益性质要求的经费保障机制和薪酬分配制

度。多年来，公立医院依靠服务收费发放医务人员工资和维护日常运行，诱发了过度医疗和医

药费用上涨，加重了患者负担，也淡化了公立医院的公益性质，使医务人员与群众存在利益冲

突。今后的改革，应当在机制上切断医务人员收入与服务收费之间的利益联系，化解医患之间

的利益矛盾，使医务人员摆脱创收的束缚，专心致力于钻研医术、改善服务。否则，即使取消

“以药补医”，也可能出现“以医补医”。建立医务人员绩效考核机制，破除实际存在的平均主义

倾向，实行以绩效工资为主、岗位工资为辅的薪酬分配制度，鼓励多劳多得、优劳优得。考核

的重点是服务质量、服务数量和群众满意度，不与服务收入挂钩。

2、改体制—按照城乡一体化、医院与社区卫生机构一体化的思路，满足群众医疗服务需求。

目前的公立医疗管理体制存在三大缺陷：一是城市医院与农村医疗机构分割，缺乏有机的联

系，导致城市医生下不了乡、农村医生进不了城；二是医院与社区卫生机构分离，既不能双向

转诊，也缺乏定向交流，导致社区卫生机构缺乏高素质人才，难以发挥应有作用；三是医院管

理分散，分别隶属于各级政府、有关部门或学校、院所等，政府对公立医疗资源不能统筹调配

和使用。上述问题不仅造成公立医疗资源的碎片化，形不成合力，而且使优秀医疗人才越来越

向城市医院特别是大型医院集中，导致城乡之间、医院与社区卫生机构之间的医疗服务能力差

距越来越大。近年来，尽管各级政府投入大量财力加强基层医疗机构建设，但由于优秀医疗人

才严重不足，强基层的目标难以实现。改革公立医疗管理体制的方向，是按照城乡一体化、医

院与社区卫生机构一体化的思路，构建医院与基层医疗机构紧密合作、资源共享、人才交流、

互利共赢的医疗服务联合体。

3、调结构—根据公立医院的职能定位调整服务结构。公立医院的主要职能是为人民群众提供

公平享有的基本医药服务。现在的情况是，很多公立医院热衷于患者自费的特需服务，影响医

药服务的公平性。政府应当严格限制并逐步降低公立医院提供自费服务的比例，对其实行独立

核算，不得享受国家对非营利性医院的政策。

“改革公立医院”重要意义：

1、公立医院改革关系到医疗卫生体制改革的成败。公立医院应该在公众健康中承担更大的责

任,公立医院应该是解决看病难、看病贵的急先锋与主力军，这种作用不是其他性质医院所能够

承担和代替的,这种作用也是未来公立医院改革应有的方向。公立医院是我国医疗服务体系的主

体，医改涉及的大部分措施和内容都是从公立医院实现的。公立医院改革得好不好，直接关乎

医改成败。作为医疗卫生服务终端的公立医院，集各种矛盾和问题于一身，成为医改绕不开的

“堡垒”。

2、公立医院改革是破解看病难、看病贵问题的关键。公立医院的覆盖面非常大，服务人口众

多，它的改革如能成功，对于解决看病难、看病贵等问题将具有很大的推动作用。公立医院的

改革应该坚持均衡原则。看病难、看病贵的确是相对而言的,对于那些可以享用到优质医疗资源

者而言,看病难是不存在的。看病难、看病贵还牵扯到一个资源均衡分布的问题，越是总体的

资源紧张时越要均衡分配,只有这样才会让解决问题的轨道回到扩充医疗资源的方向上。

3、公立医院改革是体现医疗服务公益性质的需要。公益性质是公立医院在国家医疗体系中的

基本定位。公立医院改革应坚持公益属性，公立医院是公共服务的提供者,即处于市场经济中,

面临着市场化的经营,应把提供基本医疗服务的责任放在医院发展的第一位。通过改革，政府用

充分的保障来解决医院的运作问题和后顾之忧，彻底改变医院过去为了保工资、保运转而突出

盈利、弱化服务的企业化运行模式，真正把公立医院办成为广大人民群众提供优质医疗服务的

纯公益性医疗机构。

“改革公立医院”存在问题：

1、医改相关部门主体责任和医改措施有待进一步强化。医改相关部门对医改重要性认识不到

位，大多数停留在取消药品加成补偿机制和调整医疗服务价格等硬性改革目标落实方面，在管

理体制、人事分配、绩效管理等软性工作任务方面推进力度不够；部门间协作不力，设在卫计

部门的医改办仅是办事机构，在宏观政策制定和措施落实等方面统筹力度有限，难以协调好各

方力量，共同推进医改工作，导致出台的配套政策在实际执行中存在部分落实不到位问题。且

大部分地方未按规定成立公立医院管理委员会，未建立由理事会、监事会和院长组成的法人治

理结构。有的地方成立了委员会，但未能代表政府行使有关医院改革管理职能。医院在用人上

虽然取得临时用人自主权，但招聘人员受编制限制，无法取得编制内身份，导致医护人员身份

多样，不利于引进人才、留住人才，同时给医院管理带来困难。

2、医院以药养医的逐利机制依然存在。目前公立医院医护人员的收入与医院创收密切挂钩，

收入80%以上靠医院创收,呈现市场化的经营导向，商业化、私有化趋势有所发展。市场引导下

的医疗行为,为某些医护人员追逐最大利益、沉沦的医德提供了土壤和温床。在逐利机制下，人

民群众就医很容易遭遇过度开药、过度检查等，看病贵由此产生。

3、不合理的就医秩序导致看病难。无论是在医疗体系市场化改革比较彻底的美国，还是在政

府管控比较严格的英国，民众要看头痛发烧这样的日常小病，都会去私营的诊所或基层门诊。

但在我国，患者无论大病小病都会涌向公立大医院甚至三甲医院，造成大医院像大超市，挂

号、看病排长队。这种“大炮打苍蝇”的现象，导致医疗资源不能合理有效配置，加剧了医疗供

需矛盾，是造成老百姓看病难的主要原因。

4、医保支付制度改革有待深化和完善。医保支付方式改革推进缓慢，实行按病种付费病种数

量较少，推广较慢，覆盖病例数不多。医保部门对医院医疗费用的监督审核和制约作用不明

显，患者医疗负担不但没有下降，反而呈上升趋势。大病统筹引入商业保险机制有待进一步完

善，由于保险公司均实行收支两条线管理方式，资金全部统筹到总部或省一级公司，发生赔付

案件后，由于公司不同，审核结算程序也存在差异。

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4.3改革公立医院“改革公立医院”政策背景：国家卫计委、发改委、国家医改办等7部委联合下发了《关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》，指出全国公立医院医疗费用平均增长幅度控制在10%以下，试点公立医院药占比总体下降到30%左右，前4批试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体下降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下；实行按病种收付费的病种不少于100个；预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上；区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域人口健康信息平台对接；60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。国务院办公厅...

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